Акопян А.С. "Учреждения как феномен "русской модели управления"

Учреждения как феномен "русской модели управления".

Акопян А.С., доктор медицинских наук, член Бюро Исполкома Пироговского движения врачей России, вице-президент Российской медицинской ассоциации

Учреждение – основная и по-своему уникальная форма организации, утвердившаяся в нашей деловой культуре и полных аналогов в мире не имеющая. Все мы, родившиеся и выросшие в этом казарменно-походном "воздухе", привыкшие к нему, просто не знаем иного. В советской истории учреждения и унитарное управление отлично зарекомендовали себя в качестве формы и способа достижения высокой мобилизационно-перераспределительной эффективности, не говоря уже об административной лояльности ее акторов. Его «сердцевина» - первооснова – характер допуска, доступа и обязательств по отношению к формально общему имуществу, прав по его владению, пользованию и распоряжению в мобильно устанавливаемых границах частичного вещного права – оперативного управления, основанного, в первую очередь, на возможных мобилизационных приоритетах, что в классическом виде не предполагает отношений экономического типа.  Не говоря уже о том, что именно эти отношения лежат в основе институтов в человеческом обществе, определяя лица людей и времен.  Для советских учреждений были характерны основанность на несобственном имуществе и неэкономический характер деятельности. Сегодня эта организационно-правовая форма (ОПФ), как и прежде, применима и к учреждениям-органам, и к учреждениям-организациям. Разделение юридических лиц на лица публичного и частного права, как за рубежом, у нас не произошло. Еще более примитивными, непригодными для целей развития оказались и все вопросы, связанные с собственностью и правами на нее: от владения до инициативного использования в предпринимательской деятельности под гарантии государства. 

Учреждение и принадлежит государству, и им же финансируется в круге бюджетного процесса. Врачи и пациенты к этому кругу непричастны, они нужны лишь для «списания» денег, фондов, ставок и пр. Декларирование отношения к чужому, но общему как к своему - на практике существования учреждения означает «тащи кто что может». Цена властного приобретения – уровень административного контроля руководителя, поставленного на «кормление» в обмен на полную лояльность в заданной системе властных координат, граница группового обособления. Плательщик и получатель бюджетных средств при этом по-прежнему совпадают в имущественной принадлежности. Если в производственной сфере по сути революционные изменения форм собственности и ОПФ состоялись и положили начало процессу формирования институтов корпоративного управления, основанных на разделении функций собственности и управления, собственника и владельца, то социальной сферы этот процесс практически не затронул. Борьба личностей и ведомств в подавляющем большинстве случаев предстает перед обществом в виде борьбы учреждений, мощь которых определяется объемом подконтрольного имущества на праве «оперативного управления» и так – по всей вертикали российского администрирования. Учреждения – это «наше все», основ отечественной модели управления. Даже партии и общественные орга-низации по сути своей у нас являются учреждениями.Как следствие, учреждение – уникальный инструмент слияния "Я" руководителя с "Мы"-родиной (партией, государством) и возможностью полной идентификации себя и учреждения (партии, государства), воплощение авторитарного сознания и авторитарных добродетелей, нетерпимых к любым институтам. По закону и реальному представительству учреждение – и есть его руководитель, то есть лицо, принимающее решение (ЛПР). Правовая же модель корпоративного управления способна выжить и нормально функцио-нировать лишь в комплексе с другими общественными институтами (независимый суд, уважение к частной собственности, доверие к государству и многое другое). В ином случае разделения перекрещивающихся полномочий приводят к двоевластию, которое при шаткости нормативной базы переводит эти коллизии в неформальную плоскость [Верников, 2009]. Общая характерная особенность российской деловой культуры, основанная на господствующих в стране неформальных нормах, определяет  ее "неконгруэнтность" с импортируемыми институтами (страхование, аренда, саморегулирование и т.д.). Ее основанность на высокой концентрации собственности, вовлеченно-сти собственника в управление, преобладание неформальных отношений над формальными, обусловливает нетерпимость к конкуренции и конкурентам [Олейник, 2005].

А. Прохоров видит основополагающий принцип "русской модели управления" (в отличие от британской и германской) в том, что "внешний орган крайне централизованного управления, который выглядит абсолютно всесильным и формально имеет все права на подчиненного и имущество, тем не менее, не доходит до текущего повседневного управления да и не имеет такой физической возможности" [Прохоров, 2006]. Русскую модель управления можно сравнить с "гроздью винограда", где каждая ягода (кластер) нахо-дится в своей оболочке. Внутри кластера – региона, завода, полка, бригады, больницы, отделения и т.д. – господствуют неформальные, неправовые отношения, "круговая порука", благодаря которой, несмотря на неэффективность в каждой ситуации, в каждый момент времени и в каждом месте, задача, тем не менее, решается. Модель эта неконкурентна, основана на "конкуренции администраторов", а не "администрировании конкурентов". Она позволяет в нужный момент за счет волевой мобилизации ресурсов и их перераспределения, не считаясь с интересами отдельного человека и "ценой вопроса", охватывать все общество, живущее в условиях неправовой повсе-дневности. Здесь корни того, почему не идет модернизация, не внедряются изобретения, неконкурентоспособна продукция, не работает законодательство о труде.

Внешне коллективистская культура управления при агрессивном индивидуализме каждого исполнителя приводит к тому, что все контрагенты подразделяются на "своих" и "чужих", нет доверия к внешним лицам и органам, господствует "двойная" мораль (для себя и для внешнего пользования), что придает ей оборонный характер. Право нацелено на защиту групповых, а не индивидуальных интересов. Действует принцип централизма и дисциплины с узурпацией "на самом верху" максимального объема полномочий. В рамках такой парадигмы минимальная независимость любого элемента воспринимается как угроза, а прямой владетельный контроль, минуя коллегиальные механизмы, лишь еще больше повышает уровень общей неэффективности. За-дачи развития также требуют отказа от присущей учреждениям модели трудового найма в пользу гражданско-правового договора, подразумевающего оплату услуг специалиста, а не продаваемого им своего рабочего времени и труда в этот период, лежащей в их формационной основе.

В сохранившейся всеобъемлющей системе государственных учреждений почти каждое из них, наряду с правом на предпринимательскую деятельность, в "новые времена" дополнительно прирастило себе права юридического лица. По сути это аналогично праву воинского формирования на свой страх и риск заниматься предпринимательством. Такое подразделение достаточно быстро превращается в банду мародеров. Это окончательно обрекло данный институт на функционирование в условиях неформальных отношений и регуляторов. Тем самым была реализована идеальная для личных целей бюрократии и архитипически (социокультурно) гармоничная "лжегосу-дарственная форма существования частного (частно-бюрократического) капитала" [Гайдар, 2009, с. 323].

Живущим своей жизнью государственным учреждениям здравоохра-нения было делегировано право извлечения прибыли "из всех источников, не запрещенных законодательством РФ" в пределах уставной деятельности. Мотивировалось это, наряду с постоянным расширением прав руководителей, целью «спасения» учреждений в условиях масштабного социально-экономического кризиса. На практике все привело к тому, что руководитель в качестве фидуциара (Фидуциар – доверенное лицо, наделяемое полномочиями принципалом (собственником, государством) для управления его активами.)  оказался в центре конфликта интересов государства с экономическими интересами учреждения (то есть со своими интересами) (По закону (ГК РФ) учреждение не отвечает по обязательствам учредителя (государства), государство же несет субсидарную ответственность по результатам его деятельности) . Интересы же государства (органа управления) и учреждения (руководителя) оказались диаметрально противоположны экономическим интересам его работников. В условиях неопределенности отношений собственности конфликт интересов сегодня институционально закреплен по всей вертикали админи-стрирования [Тихомиров 2007, Акопян 2009]. 

Что касается здравоохранения, то в основе его государственного и муниципального институтов также лежит так называемое оперативное управление учреждением и его имуществом, осуществляемое административно уполномоченными лицами – балансодержателями. Не предусмотренное законом "балансодержание" (ГК РФ такого понятия не содержит), позволяет реализовывать волю "верховного" собственника в условиях административно-командной системы управления социальной сферой при полной, по сути крепостной, зависимости работников от рабочего места, включая и самих руководителей учреждений, также административно управляемых "страхом оказаться на улице и сдохнуть под забором".

Большевистско-сталинское по происхождению, оставшееся в наследство от времен "военного коммунизма" неэкономическое ограниченное вещное право оперативного управления положено в основу прав владения, поль-зования, извлечения прибыли и административной ренты из управления объектами государственной собственности, в целом соответствуя логике предшествующего развития российской цивилизации. Этот тип прямого, линейного управления и владельческого контроля наиболее примитивный и упрощенный, делегированный руководителю в пределах вверенного объекта, характеризуется всеобъемлющим, недифференцированным, неопределенным и неограниченным наполнением в виде совмещения всех организационно-распорядительных, кадровых, финансово-хозяйственных и профессионально-производственных полномочий. Сегодня он опирается на управленческое манипулирование несобственным имуществом: "квадратными метрами" учреждений, задействованными в гражданском обороте, предоставлением платных услуг. В новой конфигурации отношений сложилась ранее неиз-вестная ситуация абсолютно зависимого и унизительного положения кафедр вузов и НИИ, не имеющих своих площадей, но исторически работающих на базе государственных больниц и поликлиник [Акопян, 2003]. Такая система становится внутренним мотивом наращивания новых площадей, лоббирования новых объектов–"центров" и строительств-пристроек с целью укрепления личных позиций в хозяйственном обороте.

В такой ситуации неизбежно нарастает процесс дублирования мощностей и дорогостоящего оборудования, что кратно повышает затратность системы. Любой прибор, например, попавший в оперативное управление учреждения, заканчивает свою легальную историю, не имея возможности сменить владельца, независимо от того, доведется поработать этой технике или нет. Вторичный рынок оборудования, его аренда у нас вообще отсутствуют, не в пример странам более обеспеченным.

Сегодня по закону руководитель учреждения – ни государственный служащий, на которого распространяются соответствующие льготы и ограничения (например, касающиеся декларирования доходов, "социального пакета", конкурса или ротации), ни предприниматель, действующий на свой страх и риск в пределах установленной законом компетенции, ибо находится в прямой административной зависимости от собственника – органа управления здравоохранением. Административное управление не терпит половинчатости и частичной подчиненности. Положение ЛПР и требования к нему в большей степени описывается понятиями "эффективный менеджер", "слуга государства", "балансодержатель", "крепкий хозяйственник". По сути, ему отведена роль доверенного приказчика, имеющего возможность получения дополнительных доходов, связанных с административной рентой, но при этом находящегося под угрозой их потери в случаях неспособности обеспечить полную управляемость коллективом, либо по иным обстоятельствам, никак не связанным с результатами деятельности. Поэтому правовая, а не административная защищенность – в интересах модернизационно настроенной части корпуса главных врачей и директоров, уже сконцентрировавших вокруг своих должностей все доступные административные, экономические, финансовые и статусные полномочия, научные степени и академические звания. Цена "неформальных" привилегированных отношений «оперативного управления» с собственником имущества в условиях гражданского оборота значительно повысили общую коррупционность системы без повышения эффективности ее основной деятельности.

Переход общества к рынку диктует необходимость отказа от малоэффективного административного управления коллективами в пользу легальных экономических и доверительных форм и методов управления, веками сопровождавших врачебную деятельность. Это важно в первую очередь для системы государственного здравоохранения, их учреждений, повсеместно представленных на рынке медицинских услуг. Но система "оперативного управления" имуществом учреждения, играет тут роль институциональной ловушки, начало выхода из которой – запрет организациям (учреждениям) социальной сферы, участвующим в экономическом обороте, основанным на праве оперативного управления недвижимостью и особо ценным имуществом и не сменившим его на социальную аренду и соответствующую  ОПФ, - заниматься предпринимательской (коммерческой и некоммерческой) деятельностью. Это потребует упразднения (отмены) п. 2 ст. 298 ГК РФ, такое право  предполагающего.

Таким образом, незавершенные, хаотичные реформы платежного механизма, мало затронувшие институциональную основу социальной сферы в целом и здравоохранения в частности, вместо модернизации привели к новой институционализации системы "власть-собственность" [Нуреев, Рунов, 2002; Плискевич 2006;], закрепляющей распределение власти не по полномочиям, а по объектам контроля [Явлинский, 2007, с. 28]. Системная коррупция в этих условиях становится частью общей институциональной системы, а полноценная организационная (деловая) культура мимикрирует под новый тип государственного и экономического устройства. Для него характерно управление зависимыми субъектами (руководителями), а не объектами (имуществом), хотя следовало бы наоборот, как принято в странах с социальной рыночной экономикой.

Институциональная цена задержки реформы отношений публичной собственности в социальной сфере, – невозможность выхода темы "инноваций и инвестиций", в частности в здравоохранении, за рамки разговоров, "круглых столов" и дискуссий. Это предопределено самой инфраструктурой и монополизированным имущественным комплексом отрасли, находящимся в коллективной собственности бюрократии в виде формально государственного имущества, бесконтрольно и неправно задействованного в гражданском обороте. Такое системообразование не нуждается в конкуренции: она заложена внутри самой системы.

В новых обстоятельствах институт учреждений, расширивший свои бизнес-права и возможности привлечения средств, стал идеальным местом реализации институциональной формулы "коррупция = монополизм + произвол – ответственность", тем более, в условиях информационной закрытости. Сегодня, вне зависимости от личных качеств и размера финансирования, никто из руководителей не может работать, выходя за рамки установившихся институциональных норм. Хотя именно руководители медицинских учре-ждений и их подразделений в большинстве своем относятся к наиболее адекватным дееспособным и этически мотивированным представителям врачебного сообщества – ответственным, надежным и порядочным, сохраняющим многие годы работоспособность системы здравоохранения независимо от по-литической и экономической конъюнктуры.

1 июня 2012 г.